Pada awal 1950-an, Indonesia menghadapi persoalan gizi yang serius. Negara yang baru merdeka itu bergulat dengan kemiskinan, keterbatasan tenaga ahli, dan rendahnya pemahaman masyarakat tentang pola makan sehat. Pemerintah menyadari bahwa pembangunan manusia tidak hanya bergantung pada pendidikan formal, tetapi juga pada kesehatan dan kecukupan nutrisi.

Berdasarkan keadaan itulah Presiden Sukarno melalui Departemen Kesehatan membentuk Lembaga Makanan Rakyat (LMR). Lembaga ini bertugas melakukan penelitian gizi, mendidik tenaga ahli, serta mengedukasi masyarakat luas mengenai pola makan sehat. LMR dipimpin oleh Poerwo Soedarmo, tokoh yang kemudian dikenal sebagai Bapak Gizi Indonesia. Ia memperkenalkan slogan “Empat Sehat Lima Sempurna” yang menjadi kampanye nasional kesadaran gizi selama puluhan tahun.

Sejak 1970-an, fungsi LMR dilanjutkan oleh Direktorat Gizi Masyarakat di bawah Kementerian Kesehatan. Sejak awal sejarahnya, urusan gizi negara ditempatkan dalam rumpun kesehatan, bukan pendidikan, meskipun mengandung unsur edukatif. Lalu perkembangannya kemudian terjadi pada 19 Agustus 2024, Presiden Joko Widodo menetapkan Peraturan Presiden Nomor 83 Tahun 2024 tentang pembentukan Badan Gizi Nasional (BGN) sebagai lembaga yang dibentuk untuk mempercepat program perbaikan gizi nasional, termasuk intervensi bagi anak sekolah.

Di sinilah kemudian muncul pertanyaan fiskal apakah sebenarnya program gizi yang menyasar peserta didik secara otomatis menjadi bagian dari anggaran pendidikan?

Perdebatan ini tidak bisa dilepaskan dari amanat konstitusi. Pasal 31 ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 menyatakan bahwa negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20 persen dari APBN dan APBD. Ketentuan itu dipertegas dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional Pasal 49 ayat (1), yang menyebutkan bahwa dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20 persen dari anggaran negara.

Dalam sejarah implementasinya penuh dengan tarik-ulur antara amanat konstitusi dan realitas anggaran. Pada 1998, anggaran pendidikan hanya sekitar 3,5 persen dari APBN. Baru dalam penyusunan RAPBN era pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono dan Jusuf Kalla, disepakati pemenuhan 20 persen dilakukan bertahap hingga 2009.

Data realisasi menunjukkan Anggaran Pendidikan dari tahun ke tahun terus meningkat. Pada tahun 2004, total APBN sebesar Rp 427,2 triliun, dengan anggaran pendidikan Rp 15,2 triliun atau setara 3,60 persen. Pada tahun 2005, APBN meningkat menjadi Rp 509,6 triliun, dengan anggaran pendidikan Rp 21,5 triliun atau 4,22 persen. Pada tahun 2006, APBN mencapai Rp 733,03 triliun, dan anggaran pendidikan sebesar Rp 44,11 triliun atau 6,17 persen. Pada tahun 2007, APBN tercatat Rp 837,4 triliun, dengan anggaran pendidikan Rp 53,7 triliun atau 6,41 persen. Pada tahun 2008, APBN sebesar Rp 854,6 triliun, sementara anggaran pendidikan melonjak menjadi Rp 158,52 triliun atau 18,55 persen.

Baru pada tahun 2009, APBN mencapai Rp 1.037,1 triliun, dengan anggaran pendidikan Rp 207,41 triliun atau tepat 20 persen. Pada tahun 2010, APBN sebesar Rp 1.047 triliun, dan anggaran pendidikan meningkat menjadi Rp 225,2 triliun. Berdasarkan formula angka bahwa sejak 2009, secara formal angka 20 persen dinyatakan tercapai. Namun dalam pelaksanaannya memunculkan polemik atas penggunaan istilah “Anggaran Pendidikan” dengan “Anggaran Fungsi Pendidikan”.

Polemik muncul dalam klasifikasi APBN sejak 2009. Ading Sutisna, dari Lembaga Kajian Pembangunan Indonesia (LKPI) menilai perubahan istilah tersebut sebagai penyimpangan. Menurutnya, “Penggunaan istilah ‘anggaran fungsi pendidikan’ menggantikan ‘anggaran pendidikan’ merupakan bentuk penyimpangan agar seolah-olah pemerintah telah memenuhi amanat Pasal 31 ayat (4) UUD 1945.” Ia juga menegaskan bahwa perubahan itu bukan terjadi pada era Presiden Megawati Soekarnoputri, melainkan pada pembahasan RAPBN 2009 di era pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono dan Jusuf Kalla. 

Pandangan kritis juga disampaikan anggota Komisi X DPR RI, Habib Syarief, “Pada waktu itu sangat jelas disepakati bahwa alokasi 20 persen ditujukan untuk pendidikan dasar, menengah, dan perguruan tinggi.” Ia menambahkan, “Sekarang hampir 24 kementerian dan lembaga ikut mengklaim anggaran pendidikan.. mencapai sekitar Rp 103 triliun, padahal jumlah kampusnya jauh lebih sedikit dibandingkan kampus di bawah Kemendikbud.”

Sebaliknya, Yulia Hartati dalam forum diskusi mengingatkan agar mengacu pada logika pagu anggaran. “Jika fungsi pendidikan dianggap harus menjadi milik kementerian pendidikan, mengapa pagu Kemendikdasmen tidak melonjak ratusan triliun? Itu pertanyaan sederhana dan belum dijawab.” Menurutnya, klasifikasi berdasarkan fungsi adalah sistem resmi dalam tata kelola APBN, bukan istilah politis dadakan.

Keadaan tersebut menjelang 2009, Wakil Presiden Jusuf Kalla menyatakan sulit memenuhi 20 persen tanpa memasukkan gaji guru. Padahal UU Sisdiknas secara tegas menyebutkan bahwa alokasi 20 persen di luar gaji pendidik dan pendidikan kedinasan. Inilah titik krusial polemik apakah pemerintah menjalankan amanat konstitusi secara substansial atau sekadar administratif.

Dalam satu dekade terakhir, anggaran pendidikan terus meningkat dan menjadi sektor terbesar dalam APBN. Pada tahun 2023, total APBN mencapai Rp 3.061 triliun, dengan alokasi anggaran pendidikan sebesar Rp 645,25 triliun atau setara 21,07 persen dari total belanja negara. Pada tahun 2024, APBN meningkat menjadi Rp 3.325,1 triliun, sementara anggaran pendidikan dialokasikan sebesar Rp 665 triliun atau tepat 20 persen. Pada tahun 2025, APBN kembali naik menjadi Rp 3.621,3 triliun, dengan anggaran pendidikan mencapai Rp 724,3 triliun atau sebesar 20 persen dari total APBN.

Secara nominal, angka tersebut melampaui anggaran pertahanan dan keamanan. Tetapi kritik muncul karena sebagian alokasi tersebar di berbagai kementerian dan lembaga, termasuk program-program yang memiliki unsur edukatif seperti pelatihan, sertifikasi, atau intervensi gizi. Di sinilah relevansi sejarah LMR hingga BGN menjadi penting yang sejak awal urusan gizi berada dalam kerangka kesehatan. Lalu ketika sekarang program makan bergizi menyasar sekolah, apakah otomatis ia menjadi “anggaran pendidikan”?

Secara historis, jawabannya tidak sesederhana itu. Perdebatannya bukan sekadar soal angka 20 persen, tetapi menyentuh tiga hal mendasar, antara lain konsistensi terhadap amanat konstitusi, transparansi klasifikasi anggaran, dan efektivitas penggunaan dana. Menurut satu pendapat, jika seluruh 20 persen dipusatkan di satu kementerian, belum tentu mutu pendidikan otomatis meningkat. Tetapi jika tersebar akibatnya menjadi terlalu luas dan bahkan jika tanpa koordinasi dan visi, membuat akuntabilitas bisa melemah.

Sejarah menunjukkan negara telah lama mengurus gizi melalui sektor kesehatan, sejak LMR era Sukarno hingga Badan Gizi Nasional era Jokowi. Pendidikan dan kesehatan memang saling berkaitan, sebagai hajat hidup orang banyak, terutama anak-anak bangsa, tetapi keduanya seharusnya memiliki kerangka fiskal yang berbeda. Jika kepatuhan lalu lintas harus diajarkan sejak dini, apakah nanti anggaran kepolisian ditambah dengan mengambilnya dari 20 persen anggaran pendidikan? 

Maka yang dipertaruhkan bukan sekadar istilah “pendidikan” atau “fungsi pendidikan”, melainkan keseriusan negara membangun kualitas manusia Indonesia. Karena 20 persen bukan hanya angka dalam APBN, melainkan janji konstitusi yang harus dipatuhi. Dan janji akan diuji bukan oleh besaran angkanya, melainkan oleh dampaknya secara signifikan dan tepat sasaran. (Red)